1. Εισαγωγή
Από την έναρξη ισχύος της Οδηγίας για την Προσωρινή Προστασία (2001/55/ΕΚ· εφεξής: RTB) σχετικά με τους εκτοπισθέντες από την Ουκρανία στις 4 Μαρτίου 2022, έχει δημιουργηθεί στην Ολλανδία μια ιδιαίτερη υβριδική κατάσταση. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της RTB διαμένουν νομίμως στη χώρα, αλλά η αίτησή τους για άσυλο δεν εξετάζεται όσο διαρκεί η προσωρινή προστασία. Η πρακτική αυτή εγείρει θεμελιώδη ερωτήματα σχετικά με τη σχέση μεταξύ της RTB, της Οδηγίας για τις Διαδικασίες (2013/32/ΕΕ) και των εθνικών διατάξεων του νόμου περί αλλοδαπών του 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), ιδίως του άρθρου 43a.
Στο παρόν άρθρο εξετάζεται η τρέχουσα νομική κατάσταση, η σχετική νομολογία και τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Τμήμα Διοικητικής Δικαιοσύνης του Συμβουλίου της Επικρατείας (εφεξής: Τμήμα) στις 2 Απριλίου 2025 στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Παράλληλα, εξετάζεται και η νομική θέση των προσώπων που απολαύουν προσωρινής προστασίας – συμπεριλαμβανομένων των εκτοπισμένων προσφύγων υπό αυτές τις συνθήκες.
2. Η υποβολή της αίτησης ασύλου: μια τυπική απαίτηση χωρίς ουσιαστική εξέταση
Αν και η ίδια η RTB δεν επιβάλλει υποχρέωση υποβολής αίτησης ασύλου για τη λήψη προσωρινής προστασίας, η Ολλανδία κατά την εφαρμογή της επέλεξε τη σύνδεση με το εθνικό σύστημα ασύλου. Η αναγγελία στον δήμο και η εγγραφή στη Βάση Δεδομένων Προσωπικών Στοιχείων (Basisregistratie Personen, BRP) υπό τον κωδικό 46 εκλαμβάνεται από την IND ως ελλιπής αίτηση ασύλου.
Κατά το ραντεβού στο γραφείο της IND, όπου παρέχεται η απόδειξη διαμονής (αυτοκόλλητο ή έγγραφο O), ο αλλοδαπός πρέπει να υπογράψει το έντυπο M35H. Εκείνη τη στιγμή η αίτηση ασύλου υποβάλλεται τυπικά, αλλά η εξέτασή της αναστέλλεται.
Αυτή η κατασκευή οδηγεί στο αποτέλεσμα ο αλλοδαπός να απολαμβάνει νόμιμη διαμονή βάσει του άρθρου 8, στοιχείο στ' ή η', του Vw, χωρίς όμως να πραγματοποιείται η ουσιαστική αξιολόγηση του αιτήματος για διεθνή προστασία.
3. Η αναστολή της εξέτασης: διακριτική ευχέρεια ή υποχρέωση;
Το άρθρο 17, παράγραφος 2, της RTB ορίζει ότι η εξέταση μιας αίτησης ασύλου πρέπει να ολοκληρώνεται μετά τη λήξη της περιόδου προσωρινής προστασίας, εάν η εξέταση αυτή δεν έχει πραγματοποιηθεί νωρίτερα. Η διάταξη αυτή έχει ενσωματωθεί στο άρθρο 43a του Vw. Εγείρεται το ερώτημα εάν το κράτος μέλος έχει τη διακριτική ευχέρεια ή την υποχρέωση να αναστείλει την εξέταση κατά τη διάρκεια της προσωρινής προστασίας.
Σύμφωνα με την τρέχουσα πρακτική εφαρμογής (οδηγία εργασίας IND 2025/6), η αίτηση ασύλου των δικαιούχων προσωρινής προστασίας από την Ουκρανία εξετάζεται μόνο μετά τη λήξη της προσωρινής προστασίας. Με τον τρόπο αυτό, η Ολλανδία ασκεί την ευχέρεια αναστολής, χωρίς όμως να υφίσταται ρητή νομική υποχρέωση προς τούτο. Πράγματι, το άρθρο 17, παράγραφος 2, της RTB φαίνεται να διατυπώνει μάλλον μια δυνατότητα παρά μια επιταγή.
4. Μπορεί ο αλλοδαπός να επιβάλει την εξέταση;
Στη βιβλιογραφία και τη νομολογία υπάρχει διχογνωμία σχετικά με το εάν ο δικαιούχος προσωρινής προστασίας μπορεί να ζητήσει έγκαιρη απόφαση. Από τη μία πλευρά, ο Υφυπουργός υποστηρίζει ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου προσωρινής προστασίας δεν τρέχει προθεσμία έκδοσης απόφασης, διότι το άρθρο 43a του Vw αναστέλλει την εξέταση. Από την άλλη πλευρά, βάσει της συστηματικής της Οδηγίας για τις Διαδικασίες υποστηρίζεται ότι η προβλεπόμενη σε αυτήν μέγιστη προθεσμία έκδοσης απόφασης των 21 μηνών εφαρμόζεται και στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας, δεδομένου ότι η εν λόγω ομάδα δεν εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
Το Πρωτοδικείο του Arnhem έκρινε στην απόφασή του της 8ης Ιουλίου 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) ότι η αναστολή δεν αντίκειται στο άρθρο 31 παράγραφος 5 της Οδηγίας για τις Διαδικασίες. Το δικαστήριο έκρινε ότι επιτρέπεται η έκδοση απόφασης κατά τη διάρκεια της περιόδου προσωρινής προστασίας, αλλά δεν είναι υποχρεωτική. Σύμφωνα με το δικαστήριο, η προθεσμία έκδοσης απόφασης αρχίζει να τρέχει μόνο μετά τη λήξη της προσωρινής προστασίας. Με τον τρόπο αυτό, το δικαστήριο ευθυγραμμίζεται με προγενέστερες αποφάσεις, μεταξύ άλλων, των Πρωτοδικείων του Haarlem (1 Ιουλίου 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) και του Groningen (21 Μαρτίου 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Ωστόσο, υπάρχουν και αντίθετες απόψεις. Για παράδειγμα, το Πρωτοδικείο του Άρνεμ έκρινε στις 3 Απριλίου 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) ότι η προθεσμία των 21 μηνών αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης ασύλου, ακόμη και για τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Η υπόθεση αυτή εκκρεμεί σε έφεση ενώπιον του Afdeling.
5. Τα προδικαστικά ερωτήματα της 2 Απριλίου 2025
Το Afdeling, με την παραπεμπτική απόφασή του της 2ας Απριλίου 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), υπέβαλε τον πυρήνα αυτής της προβληματικής στο ΔΕΕ. Ερωτά εάν το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, της RTB παρέχει πράγματι στα κράτη μέλη την εξουσία να αναστείλουν την εξέταση, και εάν οι προθεσμίες του άρθρου 31 της Οδηγίας για τις Διαδικασίες αρχίζουν ή συνεχίζουν να τρέχουν μόνο μετά τη λήξη της προσωρινής προστασίας.
Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά θα είναι καθοριστική για την περαιτέρω έννομη πρακτική: η επιβεβαίωση της ολλανδικής γραμμής θα νομιμοποιούσε την τρέχουσα αναστολή, ενώ μια αντίθετη ερμηνεία θα μπορούσε να υποχρεώσει την κυβέρνηση να διεκπεραιώσει εκ νέου τις χιλιάδες εκκρεμείς αιτήσεις ασύλου των Ουκρανών εντός της συνήθους προθεσμίας.
6. Νομική θέση και ασφάλεια δικαίου των δικαιούχων προσωρινής προστασίας
Η αναστολή της εξέτασης έχει σημαντικές συνέπειες για την ασφάλεια δικαίου. Ο δικαιούχος προσωρινής προστασίας διαμένει για χρόνια σε ένα νομικό προθάλαμο, χωρίς να γνωρίζει εάν θα του επιτραπεί να παραμείνει μετά τη λήξη της προστασίας. Επιπλέον, δεν συγκεντρώνει σχετικό χρόνο διαμονής για άδεια διαμονής αορίστου χρόνου ή πολιτογράφηση. Μόνο σε περίπτωση θετικής απόφασης επί της αίτησης ασύλου προσμετράται η περίοδος της προσωρινής προστασίας.
Επιπλέον, στους προσωρινά προστατευόμενους ενδέχεται να περιλαμβάνονται πρόσφυγες βάσει της Σύμβασης και δικαιούχοι επικουρικής προστασίας, οι οποίοι κατά τη διάρκεια της περιόδου προσωρινής προστασίας δεν μπορούν να ασκήσουν τα ειδικά δικαιώματα που τους παρέχονται βάσει της Σύμβασης της Γενεύης για τους Πρόσφυγες και της Οδηγίας 2011/95/ΕΕ. Όπως επισημαίνει η Karina Franssen στη διδακτορική της διατριβή Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, αυτή η εθνική εφαρμογή οδηγεί σε τριβή/σύγκρουση με το πνεύμα του ευρωπαϊκού δικαίου ασύλου, το οποίο αποσκοπεί ακριβώς στη διασφάλιση της αποτελεσματικής πρόσβασης στην προστασία.
7. Ημερομηνία έναρξης ισχύος σε περίπτωση έγκρισης της αίτησης ασύλου
Εάν η αίτηση ασύλου προσώπου υπό προσωρινή προστασία γίνει τελικά δεκτή, η άδεια διαμονής χορηγείται αναδρομικά από την ημερομηνία καταχώρισης στο BRP (Βασικό Μητρώο Προσώπων). Αυτό προκύπτει από την εργασιακή οδηγία της IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst - Υπηρεσία Μετανάστευσης και Πολιτογράφησης) 2025/6, στην οποία η καταχώριση στο BRP με κωδικό 46 θεωρείται ως η ημερομηνία έναρξης της διαδικασίας ασύλου. Ωστόσο, η αναδρομική ισχύς αυτή αποτελεί μόνο μερική αποκατάσταση: δεν αποτρέπει την πολύχρονη αβεβαιότητα και περιορίζει τη νομική θέση κατά τη διάρκεια της προσωρινής προστασίας.
8. Υπήκοοι τρίτων χωρών με προσωρινή άδεια διαμονής Ουκρανίας
Μια ιδιαίτερη ομάδα αποτελούν οι λεγόμενοι προαιρετικοί υπήκοοι τρίτων χωρών, των οποίων η προσωρινή προστασία έληξε το 2023. Οι αιτήσεις ασύλου τους εξετάζονται από το 2023. Το Δικαστικό Τμήμα έκρινε στις 7 Μαΐου 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) ότι ο υπουργός έθεσε εσφαλμένα αυτές τις αιτήσεις εκτός εξέτασης δυνάμει του άρθρου 30c παράγραφος 1 στοιχείο α του Vw, δεδομένου ότι η μη απάντηση σε αίτημα παροχής πληροφοριών δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο ώστε η αίτηση να θεωρηθεί ως ανακληθείσα.
Αυτή η νομολογία υπογραμμίζει ότι, ακόμη και εντός του καθεστώτος προσωρινής προστασίας, οι γενικές αρχές της χρηστής διοίκησης και της επιμελούς λήψης αποφάσεων ισχύουν στο ακέραιο.
9. Συμπέρασμα
Η εξέταση των αιτήσεων ασύλου των προσωρινά προστατευόμενων προσώπων από την Ουκρανία βρίσκεται σε ένα νομικό κενό. Η ολλανδική επιλογή για πλήρη αναστολή έως τη λήξη της προσωρινής προστασίας φαίνεται διοικητικά κατανοητή, αλλά εγείρει θεμελιώδη ερωτήματα σχετικά με την πρόσβαση στο δίκαιο ασύλου, την ασφάλεια δικαίου και την ίση μεταχείριση εντός του δικαίου της ΕΕ.
Η απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα είναι καθοριστική: εάν το Δικαστήριο επιβεβαιώσει ότι η αναστολή επιτρέπεται, τότε η τρέχουσα πρακτική θα παγιωθεί. Εάν, αντίθετα, το Δικαστήριο αποφανθεί ότι η Οδηγία περί της διαδικασίας εφαρμόζεται πλήρως, τότε η IND θα βρεθεί αντιμέτωπη με την ανάγκη ταχείας διεκπεραίωσης χιλιάδων αιτήσεων ασύλου. Και στα δύο σενάρια, θα πρέπει να καταστεί σαφές πώς η προσωρινή προστασία σχετίζεται με το θεμελιώδες δικαίωμα σε μια έγκαιρη και αποτελεσματική διαδικασία ασύλου.
Βιβλιογραφία και πηγές
- Οδηγία 2001/55/ΕΚ (Προσωρινή Προστασία)
- Οδηγία 2013/32/ΕΕ (Οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, αρ. 3 και 5
- Οδηγία εργασίας της IND 2025/6 Ουκρανία και η Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία
- Rb. Arnhem 8 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Τμήμα 2 Απριλίου 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Temporary protection of asylum seekers in the EU (διδακτορική διατριβή, Nijmegen, 2021)
Ευχαριστούμε τη Julia Ilkiv για την ευγενική παραχώρηση του έργου τέχνης της για τη συνοδεία αυτού του άρθρου. Το εκλεπτυσμένο και συναισθηματικά συγκινητικό σχέδιο με πένα προσθέτει βάθος και στοχασμό στο εξεταζόμενο θέμα. Περισσότερα έργα της μπορείτε να βρείτε στη διεύθυνση www.juliailkiv.com.
