Avslag på kommunalt mottak for fordrevne fra Ukraina

Direktivet om midlertidig beskyttelse (2001/55/EF), aktivert ved gjennomføringsbeslutning 2022/382/EU, forplikter medlemsstatene til å ta imot fordrevne fra Ukraina som tilhører de fastsatte kategoriene. Kommunene i Nederland har ansvaret for å tilby mottak. Likevel forekommer det at mottak avslås, særlig på grunn av kapasitetsproblemer eller spørsmål knyttet til identitet og oppholdsstatus. Denne artikkelen redegjør for de rettslige grunnlagene for retten til mottak, drøfter den nederlandske registrerings- og triageringsprosedyren og analyserer rettsmidlene mot kommunale avslagsvedtak.

Rammeverk for midlertidig beskyttelse

I medhold av direktivet om midlertidig beskyttelse 1 tildeles ukrainske fordrevne personer som tilhører visse kategorier, midlertidig beskyttelse umiddelbart. Gjennomføringsbeslutning 2022/382/EU presiserer denne beskyttelsen for ukrainske borgere og visse tredjelandsborgere 2.

Nederland har utdypet dette i nasjonalt regelverk, herunder artikkel 3.9a i Voorschrift Vreemdelingen og INDs arbeidsinstruks 2022/17. I hovedtrekk er følgende grupper omfattet:

Ukrainske statsborgere som oppholdt seg i Ukraina 23. februar 2022, eller som reiste/forlot Ukraina på eller etter 27. november 2021 på grunn av de økende spenningene;
Tredjelandsborgere med en gyldig ukrainsk permanent oppholdstillatelse per 23. februar 2022, forutsatt at de ikke har reist ut tidligere;
Familiemedlemmer av ovennevnte kategorier under forutsetning av et varig samboerskap 3.

Kommunalt ansvar for mottak

Mottaksplikten følger av den direkte retten til midlertidig beskyttelse: mottaksordningene er regulert i Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne (RooO). Kommunen må tilby mottak så snart det er tilstrekkelig sannsynliggjort at den berørte personen omfattes av direktivet. Dette følger også av Europakommisjonens operative retningslinjer 4:

«Retten til midlertidig beskyttelse trer i kraft umiddelbart. […] Når den berørte personen melder seg for myndighetene […] trenger vedkommende kun å dokumentere sin nasjonalitet, internasjonale beskyttelsesstatus eller tilsvarende beskyttelsesstatus, opphold i Ukraina eller, der det er relevant, familiebånd.»

Indikative bevis som pass, identitetskort eller andre dokumenter er tilstrekkelig for å kreve mottaksordning. Vurderingen av oppholdsstatusen fra IND skjer først senere i prosedyren.

Registrerings- og triageringsprosedyren

3.1 Påmelding hos kommunen

Fordrevne personer melder seg til kommunen. Ved at identitet og status sannsynliggjøres, må kommunen innen fem dager treffe vedtak om registrering i BRP (Basisregistratie Personen) under kode 46. Denne registreringen gir tilgang til underhold og andre ytelser i henhold til RooO. Deretter avtales det et møte med IND for utstedelse av oppholdsbevis. Først på dette tidspunktet foretar IND en formell vurdering av statusen.

3.2 Triageringsprosess

Dersom det er tvil om retten til midlertidig beskyttelse, kan kommunen anmode IND om et «triageråd». Ved en negativ vurdering fra IND treffes et formelt vedtak om avslag på midlertidig beskyttelse og som regel et vedtak om retur. Mot et slikt vedtak fra IND kan det fremmes klage (innsigelse) og anke.

Kapasitetsmangel og stenging av sentrale knutepunkter

Etter den russiske invasjonen ble det opprettet midlertidige «mottakssteder» i Nederland (Amsterdam, Utrecht, Rotterdam) for sentral påmelding. Disse lokasjonene hadde imidlertid ingen formell juridisk rolle slik som mottakssenteret i Ter Apel. Mottaksstedet i Utrecht, som ofte tok imot sårbare grupper, har vært stengt siden februar 2024 på grunn av mangel på tilgjengelige kommunale mottaksplasser. Siden da er politikken at fordrevne personer melder seg direkte hos kommunene.

Avslag på innkvartering fra kommunene

Selv om kommuner formelt har ansvaret for mottak, hender det at de avslår mottak på grunn av mangel på mottaksplasser eller tvil om identitet eller status. Juridisk sett gjelder imidlertid følgende:

Ved tilstrekkelige veiledende bevis kan mottak ikke nektes.
Kommuner må i slike tilfeller umiddelbart sørge for mottak og er ansvarlige for eventuell oppskalering dersom egen kapasitet mangler.

Direktivet og nasjonalt regelverk gir ikke rom for å nekte mottak utelukkende på grunn av manglende kapasitet.

Rettsmidler mot avslag

Et problem i praksis er at avslag noen ganger formidles muntlig uten et formelt vedtak. Likevel må også et muntlig avslag anses som et vedtak i den forstand artikkel 72 tredje ledd i Vw (utlendingsloven). Mot et slikt avslag kan det fremmes innsigelse, og i den forbindelse kan det begjæres et midlertidig tiltak hos domstolen (voorzieningenrechter) 5.

6.1 Rettsspraksis

Det finnes noen relevante avgjørelser:

Rb. Middelburg, AWB 23/1697, ECLI:NL:RBDHA:2023:2530
Domstolen la til grunn at mottaksfasiliteten var fullbooket, og at fortsatt mottak for personer som ikke hadde rett til dette, ville gå ut over personer som hadde rett. Domstolen avslo begjæringen om midlertidig forføyning.
Rb. Haarlem, 28. april 2023, NL23.1776, ECLI:NL:RBDHA:2023:8447
Klagen over avslaget på registrering i BRP ble avvist fordi det forelå en separat adgang til å bringe saken inn for retten mot det underliggende IND-rådet (som førte til avslaget).

Disse avgjørelsene viser at det må skilles mellom den kommunale plikten til å tilby mottak ved sannsynliggjort beskyttelsesbehov, og den formelle vurderingen av oppholdsretten foretatt av IND.

Særskilt oppmerksomhet: vernepliktige ukrainske menn

En aktuell komplikasjon gjelder den skjerpede ukrainske mobiliseringsloven. Ukrainske menn i alderen 18–60 år må registrere seg i et militært register for å fornye identitetsdokumentene sine. De ukrainske ambassadene i Nederland nekter ofte konsulær bistand til denne gruppen. Kommuner kan ikke avslå mottak utelukkende fordi et pass er utløpt. Også med et utløpt pass kan registrering i BRP skje under kode 46, forutsatt at identiteten er tilstrekkelig fastslått 6.

Konklusjon

Det nederlandske systemet er innrettet for å sikre raskt og tilgjengelig mottak av fordrevne fra Ukraina. Kommuner skal tilby mottak umiddelbart ved sannsynliggjorte bevis, selv om den formelle statusen ennå ikke er vurdert. Kapasitetsproblemer fritar ikke kommuner fra forpliktelsen til å sørge for mottak eller å skalere opp mottakstilbudet. Et avslag kan påklages ved klage og begjæring om midlertidig forføyning. I praksis forblir imidlertid rettsmidler mot muntlige avslag underutnyttet.

Fotnoter