Europeiske standarder, rettspraksis og juridiske muligheter i Nederland
Sammendrag
Siden mars 2022 har det europeiske direktivet om midlertidig beskyttelse (TPD) vært aktivert for mennesker som flykter fra krigen i Ukraina. Dette førte til en omfattende mottakssituasjon i hele Den europeiske union, også i Nederland. Artikkel 13 i TPD pålegger medlemsstatene å tilby mennesker med midlertidig beskyttelse anstendig bolig, eller gi dem midler til å skaffe dette selv. Likevel oppholder mange ukrainere seg i Nederland under forhold som ikke oppfyller dette minimumskravet. Denne artikkelen undersøker innholdet og rekkevidden av retten til anstendig bolig i henhold til EU-retten, EUs pakt om grunnleggende rettigheter (CFREU), rettspraksis fra EU-domstolen (HvJEU), Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og det reviderte europeiske sosiale charteret. Der omtales konkrete eksempler og avgjørelser som kan hjelpe ukrainske beskyttede personer og deres ledsagere med å håndheve disse rettighetene i Nederland.
- Inledning
Direktivet om midlertidig beskyttelse er utformet som et nødinstrument for en massiv tilstrømning av flyktninger. Nederland tar for tiden imot titusenvis av ukrainske fordrevne i kommunale lokaler, hoteller, idrettshaller, cruiseskip og andre fasiliteter. Dette mottaket er imidlertid ikke uforpliktende. Artikkel 13 i direktivet om midlertidig beskyttelse (TPD) foreskriver at medlemsstatene er forpliktet til å tilby tilfredsstillende innkvartering eller midler til å skaffe dette selv. I praksis blir mange ukrainere møtt med mottaksforhold som er overfylte, uhygieniske, utrygge, utilgjengelige eller ikke tilpasset barn, eldre eller personer med nedsatt funksjonsevne. Europeisk regelverk og rettspraksis gjør det klart at slike forhold kan være i strid med grunnleggende rettigheter.
- Juridisk grunnlag for retten til anstendig bolig
Artikkel 13 i TPD gir i seg selv ingen uttømmende definisjon av «anstendig bolig», men bestemmelsen må tolkes i lys av andre europeiske standarder, som det reviderte mottaksdirektivet og EUs pakt om grunnleggende rettigheter. Artikkel 1 i pakten, som beskytter menneskeverdet, spiller en sentral rolle i denne sammenhengen. EU-domstolen har slått fast at bolig er et grunnleggende behov som må være tilgjengelig kontinuerlig og uten avbrudd. Økonomisk støtte som erstatning for mottak må dessuten være tilstrekkelig til faktisk å kunne finne en anstendig bolig.
I Cimade & GISTI (C-179/11) slo domstolen fast at medlemsstatene ikke kan påberope seg overfylte mottak for å unndra seg sine forpliktelser. For Nederland betyr dette for eksempel at kommuner ikke kan sette folk på gaten med unnskyldningen om at "alt er fullt". I Saciri-dommen (C-79/13) presiserte domstolen at økonomiske ytelser i stedet for mottak må være tilstrekkelige til å leve et verdig liv. En ukrainsk familie som bare mottar en minimal stønad som ikke er nok til å betale for en bolig, ville kunne peke på dette.
Dommen i saken Haqbin (C-233/18) slår fast at medlemsland må forhindre at mennesker havner i ekstrem materiell fattigdom der grunnleggende behov som husly, mat og hygiene ikke er garantert. Dette betyr at nødmottak i teltleirer eller idrettshaller uten privatliv og sanitæranlegg kan være i strid med forpliktelsen om å tilby anstendig bolig. I Ayubi (C-713/17) understreket domstolen at medlemsland alltid må ta hensyn til personlige forhold som alder og helse. Dette er relevant for eldre eller syke som i Nederland blir plassert på travle sovesaler eller cruiseskip uten medisinsk oppfølging.
I FMS (C-924/19 PPU) ble det bekreftet at medlemsstatene må tilby materielle mottaksforhold – enten i form av naturalytelser eller gjennom et tilstrekkelig økonomisk tilskudd – og at personer må ha tilgang til domstolsprøving for å kunne håndheve dette. Dommen i saken H.A. (C-194/19) understreket retten til et effektivt rettsmiddel mot vedtak om mottaksforhold. Ukrainere i Nederland kan fremme innsigelser og bringe saken inn for domstolene ved opphør eller avslag på mottak, men også når mottaksforholdene er utilstrekkelige eller umenneskeverdige.
- Europeiske menneskerettighetsstandarder
Den europeiske menneskerettsdomstolen har i flere saker slått fast at mangel på tilfredsstillende bolig kan utgjøre umenneskelig eller nedverdigende behandling i strid med artikkel 3 i EMK (EMK). I M.S.S. mot Belgia og Hellas (2011) fastslo domstolen at tvungen overnatting på gaten uten noen form for beskyttelse innebærer et brudd. I H. og andre mot Frankrike (2020) kom domstolen til at langvarig å leve i telt og under broer uten stabil bolig og uten en alvorlig reaksjon fra myndighetene er umenneskelig. Dette berører direkte situasjonen i Nederland, der ukrainere noen ganger oppholder seg i månedsvis i idrettshaller, på cruisefartøy eller i teltleirer uten privatliv eller utsikt til bedre boligforhold.
Saken Tarakhel mot Sveits (2014) legger særlig vekt på beskyttelse av barn. Domstolen krever at familier med barn får individuelt tilpasset mottak og ikke bare kan plasseres i store, felles mottakssteder uten hensyn til deres spesifikke behov. I Nederland finnes det eksempler på barn som må sove på feltsenger i store saler uten noe privatliv eller skjerming, noe som potensielt er i strid med denne normen.
- Sosiale rettigheter og den europeiske sosialpakt
Den europeiske komité for sosiale rettigheter (ECSR) har i ulike saker understreket at langvarig nødmottak ikke er en «anstendig bolig». I ICJ & ECRE mot Hellas (2021) ble det vurdert at årevis med mottak i overfylte midlertidige lokaler uten privatliv og uten utsikter til varig bolig utgjorde et brudd. Dette samsvarer med situasjoner i Nederland der ukrainere oppholder seg i måneder eller lenger på skip eller i idrettshaller uten perspektiver.
I CEC mot Nederland (2014) ble det fastslått at selv personer uten oppholdstillatelse har rett til tilgang til nødmottak, ettersom det å nekte dette truer deres liv og verdighet. Kommuner kan derfor ikke nøye seg med å si at noen ikke får mottak på grunn av administrative diskusjoner om registrering.
Dommen i Defence for Children mot Nederland (2009) presiserte at mottak skal være trygge, hygieniske, oppvarmet og opplyst. I Nederland er det rapportert om mottakssteder der oppvarmingen ikke fungerer tilstrekkelig, eller der det forekommer fukt og mugg – forhold som dermed er i strid med dette. Avgjørelsen i ERRC mot Italia (2005) fremhever at diskriminering av roma ved tilgang til mottak er forbudt. Dette er relevant for Roma-ukrainere som av og til blir nektet adgang til kommunale mottak eller av private utleiere.
- Beskyttelse av sårbare grupper
EUs pakt om grunnleggende rettigheter inneholder spesifikke garantier for sårbare grupper. Artikkel 24 anerkjenner barns rettigheter og krever at barnets beste alltid skal komme i første rekke. Artikkel 25 beskytter eldre og garanterer verdighet og uavhengighet. Artikkel 26 anerkjenner retten for personer med nedsatt funksjonsevne til tiltak som fremmer deres selvstendighet og sosiale integrering. Dette betyr i Nederland at mottakssteder må være tilgjengelige for rullestolbrukere, at familier med barn ikke skal plasseres i utrygge sovesaler som deles med andre, og at eldre eller syke skal få tilpasset omsorg og privatliv.
- Internasjonale traktatforpliktelser
Rett til hensiktsmessig bolig er dessuten sikret i artikkel 11 i den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), som anerkjenner retten til en tilstrekkelig levestandard. Barnekonvensjonen (artikkel 27) pålegger statene å sørge for at barn ikke skilles fra foreldrene sine på grunn av mangel på tilfredsstillende bolig. FNs komiteer har gjentatte ganger understreket at boliger må være trygge, beboelige, rimelige og tilgjengelige, med særlig oppmerksomhet rettet mot de mest sårbare.
- Tilgang til rettsmidler i Nederland
Selv om TPD (direktivet om midlertidig beskyttelse) ikke inneholder en egen klageprosedyre, garanterer artikkel 47 i EUs charter om grunnleggende rettigheter retten til et effektivt rettsmiddel. Ukrainere i Nederland som mener at deres mottaksforhold ikke oppfyller normen for anstendig innkvartering, kan fremme innsigelse overfor kommunen og deretter bringe saken inn for forvaltningsdomstolen. De kan også be om en midlertidig forføyning (vovo) for å tvinge frem umiddelbar forbedring eller oppsettende virkning for et vedtak. Dette gjelder både ved avslutning eller avslag på mottak og ved umenneskelige forhold i eksisterende mottak.
- Konklusjon og anbefalinger
Europeisk lovgivning og rettspraksis gjør det klart at retten til tilfredsstillende innkvartering ikke er et uforpliktende løfte, men en streng forpliktelse som skal ivareta menneskeverdet. Nederland kan ikke innrette mottaket slik at det er strukturelt overfylt, uhygienisk eller utrygt. Det må tas hensyn til personvern, sikkerhet, hygiene og tilpasning til behovene til barn, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Økonomiske tilskudd som skal erstatte mottak, må være tilstrekkelige til at man faktisk kan finne et sted å bo.
For ukrainere i Nederland betyr dette at de ikke trenger å akseptere å bo i måneder eller år i telt, idrettshaller eller nødinnkvartering uten privatliv og uten fremtidsperspektiver. De kan påberope seg EUs pakt om grunnleggende rettigheter, EMK (den europeiske menneskerettskonvensjonen) og europeisk rettspraksis for å håndheve sin rett til en menneskeverdig mottakssituasjon. Juridiske fagfolk, kommuner og hjelpearbeidere gjør lurt i å ta disse normene på alvor og omsette dem i konkrete, bærekraftige løsninger som setter menneskelig verdighet i sentrum.
