1. Innledning
Siden ikrafttredelsen av direktivet om midlertidig beskyttelse (2001/55/EF; heretter: RTB) for fordrevne fra Ukraina 4. mars 2022, har det oppstått en særskilt hybridsituasjon i Nederland. Utlendinger som faller inn under virkeområdet til RTB, oppholder seg her lovlig, men deres asylsøknad blir ikke behandlet så lenge den midlertidige beskyttelsen varer. Denne praksisen reiser grunnleggende spørsmål om forholdet mellom RTB, prosedyredirektivet (2013/32/EU) og de nasjonale bestemmelsene i utlendingsloven (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), særlig artikkel 43a.
Denne artikkelen tar for seg den aktuelle juridiske situasjonen, relevant rettspraksis og de prejudisielle spørsmålene som Avdelingen for forvaltningsrett i Raad van State (heretter: Avdelingen) stilte til EU-domstolen (EU-domstolen) den 2. april 2025. I den forbindelse belyses også rettsstillingen til midlertidig beskyttede personer – inkludert konvensjonsflyktninger blant dem.
2. Innlevering av asylsøknaden: et formelt krav uten materiell behandling
Selv om RTB i seg selv ikke har noen plikt til å fremme en asylsøknad for å oppnå midlertidig beskyttelse, har Nederland ved gjennomføringen valgt å knytte seg til det nasjonale asylsystemet. Meldingen til kommunen og registreringen i Basisregistratie Personen (BRP) under kode 46 blir av IND oppfattet som en ufullstendig asylsøknad.
Under avtalen ved IND-kontoret, hvor oppholdsbeviset (klistremerket eller O-dokumentet) utstedes, må utlendingen signere et M35H-skjema. På det tidspunktet blir asylsøknaden formelt innlevert, men behandlingen blir satt i bero.
Denne konstruksjonen fører til at utlendingen har lovlig opphold i medhold av artikkel 8, bokstav f eller h, i utlendingsloven (Vw), men uten at den materielle vurderingen av søknaden om internasjonal beskyttelse finner sted.
3. Stansing av behandlingen: en skjønnsmessig adgang eller en plikt?
Artikkel 17, andre ledd, i RTB fastsetter at behandlingen av en asylsøknad skal fullføres etter utløpet av perioden med midlertidig beskyttelse, dersom behandlingen ikke har funnet sted tidligere. Denne bestemmelsen er implementert i artikkel 43a i utlendingsloven (Vw). Spørsmålet er om medlemsstaten har myndighet til, eller er forpliktet til, å stille behandlingen i bero i løpet av den midlertidige beskyttelsen.
I henhold til gjeldende praksis (IND-arbeidsinstruks 2025/6) blir asylsøknader fra midlertidig beskyttede fra Ukraina først behandlet etter at den midlertidige beskyttelsen er utløpt. Slik benytter Nederland seg av adgangen til å utsette behandlingen, men uten en eksplisitt lovfestet forpliktelse til dette. Artikkel 17, andre ledd, i RTB synes i alle fall å formulere en mulighet snarere enn et påbud.
4. Kan utlendingen kreve at behandlingen gjennomføres?
I juridisk litteratur og rettspraksis er det uenighet om hvorvidt en midlertidig beskyttet rettighet kan kreve en rettidig avgjørelse. På den ene siden argumenterer statssekretæren for at det ikke løper noen beslutningsfrist i perioden med midlertidig beskyttelse, fordi artikkel 43a i Vw stiller behandlingen i bero. På den andre siden blir det, med utgangspunkt i systematikken i prosedyredirektivet, hevdet at den maksimale beslutningsfristen på 21 måneder fastsatt der, også gjelder for personer med midlertidig beskyttelse, ettersom denne gruppen ikke er unntatt fra direktivets virkeområde.
Rechtbank Arnhem fastslo i sin dom av 8. juli 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) at utsettelsen ikke er i strid med artikkel 31 nr. 5 i prosedyredirektivet. Retten anså det som tillatt å treffe vedtak i løpet av perioden med midlertidig beskyttelse, men ikke påkrevd. Ifølge retten begynner beslutningsfristen først å løpe etter utløpet av den midlertidige beskyttelsen. Dermed slutter retten seg til tidligere avgjørelser fra blant annet domstolene i Haarlem (1. juli 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) og Groningen (21. mars 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Likevel finnes det også avvikende synspunkter. For eksempel la Rechtbank Arnhem til grunn i avgjørelsen av 3. april 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) at beslutningsfristen på 21 måneder faktisk begynner å løpe fra datoen for asylsøknaden, også for midlertidig beskyttede. Denne saken er brakt inn for Avdelingen i anke.
5. De prejudisielle spørsmålene av 2. april 2025
Avdeling har med sin henvisningsavgjørelse av 2. april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473) forelagt EU-domstolen kjernen i denne problemstillingen. Den spør om artikkel 17 nr. 2 i RTB faktisk gir medlemsstatene myndighet til å sette behandlingen i bero, og om fristene for vedtak i artikkel 31 i prosedyredirektivet først begynner å løpe eller gjenopptas etter utløpet av den midlertidige beskyttelsen.
Besvarelsen av disse spørsmålene vil være avgjørende for videre rettspraksis: En bekreftelse av den nederlandske linjen vil legitimere den nåværende utsettelsen, mens en motsatt tolkning kan tvinge myndighetene til å behandle de tusenvis av pågående asylsøknadene fra Ukraina innenfor den vanlige fristen.
6. Rettsstilling og rettssikkerhet for personer med midlertidig beskyttelse
Utsettelsen av behandlingen har betydelige konsekvenser for rettssikkerheten. Personer med midlertidig beskyttelse oppholder seg i årevis i et juridisk venterom, uten å vite om vedkommende får bli etter at beskyttelsen er utløpt. Dessuten opparbeider vedkommende seg ikke relevant oppholdstid for en permanent oppholdstillatelse eller naturalisering. Først ved en positiv avgjørelse på asylsøknaden teller perioden med midlertidig beskyttelse med.
I tillegg kan gruppen med midlertidig beskyttede også omfatte konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelsesstatus, som i perioden med midlertidig beskyttelse ikke kan gjøre krav på de spesifikke rettighetene de har etter Flyktningkonvensjonen og kvalifiseringsdirektivet (2011/95/EU). Som Karina Franssen påpeker i sin doktoravhandling Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (midlertidig beskyttelse av asylsøkere i EU), fører denne nasjonale gjennomføringen til spenning med den europeiske asylrettens formål, som nettopp er å sikre effektiv tilgang til beskyttelse.
Ikrafttredelsesdato ved innvilgelse av asylsøknad
Dersom asylsøknaden til en person med midlertidig beskyttelse til slutt innvilges, gis oppholdstillatelsen med tilbakevirkende kraft fra datoen for registrering i BRP. Dette følger av IND-arbeidsinstruks 2025/6, der BRP-registrering under kode 46 anses som startdatoen for asylprosedyren (BRP er Basisregistratie Personen – det nederlandske folkeregisteret). Tilbakevirkende kraften er imidlertid bare en delvis avhjelpning: Den forhindrer ikke årevis med usikkerhet og begrenser rettsstillingen i perioden med midlertidig beskyttelse.
8. Tredjelandsborgere med en midlertidig ukrainsk oppholdstillatelse
En særskilt gruppe utgjøres av de såkalte fakultative tredjelandsborgerne, hvis midlertidige beskyttelse ble avsluttet i 2023. Deres asylsøknader behandles siden 2023. Avdelingen (Afdeling for forvaltningsrett i Rådet for staten) avsa 7. mai 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) at ministeren feilaktig hadde besluttet å ikke ta disse søknadene til behandling etter artikkel 30c første ledd bokstav a i utlendingsloven (Vw), ettersom manglende besvarelse av en informasjonsforespørsel ikke kan være grunnlag for å anse søknaden som trukket.
Denne rettspraksisen understreker at de generelle prinsippene for god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling også gjelder fullt ut innenfor ordningen med midlertidig beskyttelse.
9. Konklusjon
Behandlingen av asylsøknader fra personer med midlertidig beskyttelse fra Ukraina befinner seg i et juridisk ingenmannsland. Det nederlandske valget om å fullstendig suspendere behandlingen inntil den midlertidige beskyttelsen er utløpt, fremstår administrativt som forståelig, men reiser prinsipielle spørsmål om tilgang til asylrett, rettssikkerhet og likebehandling innenfor EU-retten.
Besvarelsen av de prejudisielle spørsmålene fra EU-domstolen vil være retningsgivende: Dersom domstolen bekrefter at oppsettelse er tillatt, vil dagens praksis bli videreført. Dersom domstolen derimot slår fast at prosedyredirektivet gjelder fullt ut, vil IND stå overfor behovet for å behandle tusenvis av asylsøknader raskere. I begge scenarier vil det måtte avklares hvordan midlertidig beskyttelse forholder seg til den grunnleggende retten til en rettidig og effektiv asylprosedyre.
Litteratur og kilder
- Direktiv 2001/55/EF (Midlertidig beskyttelse)
- Direktiv 2013/32/EU (prosedyredirektivet)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr. 3 og 5
- IND-arbeidsinstruks 2025/6 Oekraïne en de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
- Rb. Arnhem 8 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Avdeling 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (doktoravhandling, Nijmegen, 2021)
Vi takker Julia Ilkiv for at hun sjenerøst har stilt sitt kunstverk til disposisjon for å illustrere denne artikkelen. Hennes raffinerte og emosjonelt gripende tegning tilfører dybde og refleksjon til det diskuterte emnet. Mer av hennes arbeid finnes på www.juliailkiv.com.
