L’accesso al mercato come strumento di regolazione del mercato del lavoro
1. Introduzione
Con la Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta), il legislatore opta per una riorganizzazione fondamentale della regolamentazione del settore olandese della somministrazione di lavoro. Laddove in passato il contrasto agli abusi avveniva in gran parte tramite strutture di responsabilità civile, garanzie fiscali e sistemi di certificazione privati, si è ora scelto un sistema di ammissione basato sul diritto pubblico. L’entrata in vigore prevista per il 1° gennaio 2027 non segna quindi soltanto un nuovo obbligo legale, ma un cambiamento di sistema nel modo in cui il governo struttura il mercato della messa a disposizione di manodopera.
Il fulcro della nuova legge è che le agenzie di somministrazione non potranno più mettere a disposizione manodopera senza autorizzazione. L'accesso al mercato diventa quindi subordinato a una decisione amministrativa preventiva. Ciò comporta uno spostamento dell'asse dalla repressione ex post alla regolamentazione preventiva ex ante. In tal senso, il sistema si allinea ai regimi autorizzativi previsti in mercati fortemente regolamentati, come il settore finanziario o quello dei giochi d'azzardo, nei quali l'integrità del mercato viene tutelata tramite la verifica dei requisiti di accesso.
2. Il contesto normativo del sistema di ammissione
Il rapporto di attuazione sottolinea che la Wtta mira a porre fine alle pratiche illecite, in particolare laddove i lavoratori migranti vulnerabili si trovano ad affrontare sottoretribuzione, condizioni abitative inadeguate e strutture volte a eludere gli obblighi in materia di previdenza sociale e fiscalità. Il legislatore posiziona esplicitamente il sistema di ammissione come strumento per fermare una “corsa al ribasso” e per far sì che la concorrenza torni a basarsi principalmente sulla qualità anziché sul prezzo.
Questo impegno normativo è giuridicamente rilevante. Il sistema di ammissione costituisce, infatti, una restrizione alla libertà d’impresa e alla libera prestazione dei servizi. Tali restrizioni sono giustificate solo se perseguono un obiettivo legittimo e sono proporzionate. In tale contesto, l’enfasi sulla tutela dei lavoratori, sulla concorrenza leale e sulla trasparenza del mercato costituisce la base di giustificazione del nuovo regime.
3. L’Autorità olandese per il mercato delle assunzioni in prestito (Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt) come autorità di regolazione del mercato
Per l'attuazione della Wtta viene istituita una nuova unità di servizio all'interno del Ministero degli Affari Sociali e del Lavoro: la Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU). La NAU è incaricata di adottare decisioni in merito all'ammissione e alle esenzioni, di designare gli organismi di ispezione, di gestire un registro pubblico e di analizzare i segnali provenienti dal mercato. Inoltre, svolge un ruolo di riflessione e di consulenza in relazione al funzionamento del sistema.
Sebbene la NAU rimanga formalmente parte del Ministero, essa è configurata come un'autorità con un esercizio indipendente delle proprie funzioni. Nella relazione di attuazione si sottolinea che l'indipendenza, la competenza e l'affidabilità sono essenziali, anche perché le decisioni di ammissione possono avere conseguenze di ampia portata per le agenzie di somministrazione, i lavoratori e le imprese utilizzatrici. In tal modo, la NAU viene di fatto strutturata come “regolatore del mercato”: un organo che non valuta soltanto le singole richieste, ma vigila anche sull'integrità e sullo sviluppo dell'intero settore.
Dal punto di vista giuridico, le decisioni di ammissione e designazione si qualificano come provvedimenti amministrativi ai sensi della Algemene wet bestuursrecht (Awb - Legge generale sul diritto amministrativo). Ciò implica che le agenzie di somministrazione possono presentare ricorso in sede amministrativa e giurisdizionale e che la NAU è vincolata ai principi generali di buona amministrazione, tra cui i principi di diligenza, motivazione e proporzionalità. Data l'importanza economica dell'ammissione, è ragionevole prevedere che nei prossimi anni il giudice amministrativo svilupperà una giurisprudenza orientativa sulla portata del margine di discrezionalità della NAU.
4. La dimensione pubblico-privata: le istituzioni di ispezione
Un elemento distintivo del sistema è il ruolo centrale degli organismi di ispezione privati. Un rapporto di ispezione redatto da un organismo designato dalla NAU costituisce, in linea di principio, una condizione per l’ammissione. Tali organismi devono innanzitutto essere accreditati dal Raad voor Accreditatie e successivamente designati dalla NAU.
Qui si crea una struttura stratificata in cui i soggetti privati svolgono un ruolo essenziale all’interno di un regime di ammissione di diritto pubblico. La qualità e l’indipendenza degli organismi di ispezione diventano quindi determinanti per la posizione giuridica delle società di somministrazione. Allo stesso tempo, la NAU mantiene una propria responsabilità per la decisione finale. La questione di quanto la NAU possa discostarsi da un rapporto di ispezione positivo – ad esempio sulla base di ulteriori segnali – sarà presumibilmente oggetto di discussione giuridica.
5. Finanziamento tramite leges e proporzionalità
La NAU è finanziata tramite diritti amministrativi (leges) che coprono i costi. Le agenzie di somministrazione pagano una tariffa per la procedura di ammissione o di deroga e, successivamente, un contributo annuale finché sono iscritte nel registro. La tariffa per la procedura di ammissione è fissata per legge a un massimo di € 3.611.
I diritti amministrativi devono soddisfare il principio di recupero dei costi e basarsi sui costi di esecuzione stimati, ripartiti su più anni. A tal fine, si distingue tra una fase di avvio e una fase strutturale. Il legislatore ha inoltre promesso di offrire piena trasparenza sul calcolo e sull'utilizzo di tali diritti.
Il sistema di finanziamento solleva interrogativi alla luce del principio di proporzionalità. In particolare per le agenzie di somministrazione più piccole, la soglia finanziaria può essere sostanziale. Una differenziazione in base alla dimensione aziendale o al fatturato potrebbe rafforzare la proporzionalità, ma dovrà essere giustificata in modo giuridicamente sostenibile. È probabile che anche in merito alla riscossione dei diritti amministrativi sorgeranno controversie in sede di diritto amministrativo.
6. Diritto transitorio e situazioni di vulnerabilità temporanea
Un elemento particolare della Wtta è costituito dalle norme transitorie. Le agenzie di somministrazione che si registrano tempestivamente e presentano una domanda prima del 1° luglio 2027 possono continuare a operare durante la fase di avvio, anche senza un rapporto di ispezione. Ciò significa che nel registro pubblico, nella fase iniziale, potrebbero figurare anche agenzie non ancora completamente controllate.
Questa costruzione è pragmatica, ma giuridicamente non priva di tensioni. Da un lato, evita il disordine del mercato in caso di carenza di capacità ispettiva. Dall'altro, può portare a incertezza per le imprese utilizzatrici e a danni reputazionali per le agenzie di somministrazione qualora una domanda venga respinta in seguito. La NAU sottolinea che, in questa fase, le segnalazioni possono avere un peso significativo e portare al rigetto o alla revoca anche in assenza di un rapporto di ispezione. Ciò sottolinea l'importanza di una motivazione accurata e trasparente.
7. Governance ed eseguibilità
Il rapporto di attuazione fa riferimento a una Gateway review in cui si conclude che un'attuazione tempestiva è possibile, ma che la pianificazione è ambiziosa e rischiosa. In particolare, lo sviluppo dei sistemi ICT, l'incremento della dotazione di personale e la tempestiva designazione di un numero sufficiente di organismi di ispezione costituiscono fattori critici.
La pianificazione prevede l'apertura dello sportello di registrazione alla fine del 2026, l'avvio delle valutazioni nel 2027 e l'effettiva applicazione dell'obbligo di ammissione dal 1° gennaio 2028. Il funzionamento effettivo del sistema sarà quindi pienamente visibile solo negli anni successivi al 2028. I primi anni avranno un carattere in gran parte sperimentale, in cui l'esperienza pratica contribuirà a orientare l'ulteriore sviluppo delle politiche.
8. Conclusione
La Wtta introduce un approccio fondamentalmente nuovo alla regolamentazione del mercato del lavoro, in cui l'accesso al mercato diventa lo strumento primario per garantire l'integrità e la tutela dei lavoratori. L'istituzione della NAU segna l'ancoraggio istituzionale di questo cambio di rotta. Il settore della somministrazione di lavoro viene così sottoposto a una forma di vigilanza di mercato di diritto pubblico che in precedenza mancava in tale misura.
Il significato giuridico del sistema sarà determinato in larga misura dal modo in cui la NAU eserciterà il proprio margine di discrezionalità, dalla cura con cui gestirà le segnalazioni e i rapporti di ispezione e dalla proporzionalità con cui verranno ripartiti gli oneri finanziari. I prossimi anni mostreranno se il sistema di ammissione contribuirà effettivamente a porre fine alle pratiche illecite o se emergeranno nuove strategie di elusione. Per la pratica legale si apre in ogni caso un terreno nuovo e dinamico in cui diritto amministrativo, diritto del lavoro e diritto del mercato si intersecheranno intensamente.
