1. Introduzione
Dall'entrata in vigore della Direttiva sulla protezione temporanea (2001/55/CE; di seguito: RTB) nei confronti degli sfollati dall'Ucraina il 4 marzo 2022, nei Paesi Bassi si è creata una particolare situazione ibrida. Gli stranieri che rientrano nell'ambito di applicazione della RTB soggiornano legalmente nel Paese, ma la loro domanda di asilo non viene trattata finché perdura la protezione temporanea. Questa prassi solleva questioni fondamentali sul rapporto tra la RTB, la Direttiva Procedure (2013/32/UE) e le disposizioni nazionali della Legge sugli stranieri 2000 (Vreemdelingenwet 2000, Vw 2000), in particolare l'articolo 43a.
Questo articolo analizza l'attuale situazione giuridica, la giurisprudenza rilevante e le questioni pregiudiziali che la Sezione di contenzioso amministrativo del Consiglio di Stato (di seguito: la Sezione) ha sottoposto alla Corte di giustizia dell'UE (CGUE) il 2 aprile 2025. In tale contesto viene affrontata anche la posizione giuridica dei beneficiari di protezione temporanea, inclusi i cosiddetti rifugiati convenzionali.
2. La presentazione della domanda di asilo: un requisito formale senza trattazione sostanziale
Sebbene la RTB non preveda di per sé l’obbligo di presentare una richiesta di asilo per ottenere la protezione temporanea, nei Paesi Bassi, in fase di attuazione, è stata scelta l’adesione al sistema nazionale di asilo. La notifica al comune e l’iscrizione nel Registro di base delle persone (Basisregistratie Personen, BRP) con il codice 46 sono interpretate dall’IND come una domanda di asilo incompleta.
Durante l’appuntamento presso lo sportello dell’IND, in cui viene fornita la prova di soggiorno (l’adesivo o il documento O), lo straniero deve firmare un modulo M35H. In quel momento la richiesta di asilo viene presentata formalmente, ma la sua trattazione viene sospesa.
Questa costruzione comporta che lo straniero goda di un soggiorno legale ai sensi dell'articolo 8, lettere f o h, della Vw, ma senza che avvenga la valutazione sostanziale della richiesta di protezione internazionale.
3. La sospensione della trattazione: un potere discrezionale o un obbligo?
L'articolo 17, paragrafo 2, della RTB stabilisce che la trattazione di una domanda di asilo deve essere completata dopo la scadenza del periodo di protezione temporanea, qualora tale trattazione non sia avvenuta in precedenza. Questa disposizione è stata recepita nell'articolo 43a della Vw. Sorge la domanda se lo Stato membro abbia il potere, o l'obbligo, di sospendere la trattazione durante la protezione temporanea.
Secondo l'attuale prassi esecutiva (IND-werkinstructie 2025/6), la domanda di asilo dei beneficiari di protezione temporanea provenienti dall'Ucraina viene esaminata solo al termine della protezione temporanea. In tal modo, i Paesi Bassi si avvalgono del potere di sospensione, ma senza un obbligo legale esplicito. L'articolo 17, comma 2, della RTB sembra infatti configurare più una possibilità che un divieto.
4. Lo straniero può pretendere che la domanda venga trattata?
In dottrina e nella giurisprudenza vi è divergenza sulla questione se la pretesa di cui godono i beneficiari di protezione temporanea possa dar luogo a una decisione tempestiva. Da un lato, il Segretario di Stato sostiene che, durante il periodo di protezione temporanea, non decorra alcun termine di decisione, poiché l'articolo 43a della Vw ne sospende il trattamento. Dall'altro, sulla base della sistematica della Direttiva Procedure, si sostiene che il termine massimo di decisione di 21 mesi ivi stabilito si applichi anche ai beneficiari di protezione temporanea, poiché tale gruppo non è escluso dall'ambito di applicazione della direttiva.
Il Tribunale di Arnhem ha stabilito nella sua sentenza dell'8 luglio 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491) che la sospensione non è in contrasto con l'articolo 31, paragrafo 5, della direttiva sulle procedure. Il tribunale ha ritenuto che sia consentito decidere durante il periodo di protezione temporanea, ma non è obbligatorio. Secondo il tribunale, il termine per la decisione decorre solo dopo la scadenza della protezione temporanea. In tal modo, il tribunale segue gli orientamenti espressi in precedenza, tra l'altro, dai tribunali di Haarlem (1 luglio 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) e Groningen (21 marzo 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626).
Tuttavia, esistono anche opinioni divergenti. Ad esempio, il Tribunale di Arnhem ha considerato il 3 aprile 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613) che il termine di decisione di 21 mesi inizi a decorrere dalla data della domanda di asilo, anche per i beneficiari di protezione temporanea. Questa causa è pendente in appello presso la Sezione.
5. Le questioni pregiudiziali del 2 aprile 2025
Con la sua ordinanza di rinvio del 2 aprile 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1473), l’Afdeling ha sottoposto il cuore di questa problematica alla CGUE. Chiede se l’articolo 17, paragrafo 2, della RTB attribuisca effettivamente agli Stati membri il potere di sospendere il trattamento e se i termini per le decisioni di cui all’articolo 31 della Direttiva Procedure inizino o riprendano a decorrere solo dopo la fine della protezione temporanea.
La risposta a queste domande sarà determinante per l’ulteriore prassi giuridica: una conferma della linea olandese legittimerebbe la sospensione attuale, mentre un’interpretazione diversa potrebbe imporre all’autorità pubblica di trattare nuovamente, entro il termine ordinario, le migliaia di domande di asilo ucraine pendenti.
6. Posizione giuridica e certezza del diritto dei beneficiari di protezione temporanea
La sospensione della trattazione ha conseguenze significative per la certezza del diritto. Il beneficiario di protezione temporanea soggiorna per anni in un limbo giuridico, senza sapere se potrà rimanere dopo la scadenza della protezione. Inoltre, non matura un periodo di soggiorno rilevante ai fini di un permesso a tempo indeterminato o della naturalizzazione. Solo in caso di decisione positiva sulla domanda di asilo, il periodo di protezione temporanea viene conteggiato.
A ciò si aggiunge che, tra i beneficiari della protezione temporanea, potrebbero rientrare anche i rifugiati riconosciuti sulla base della Convenzione e i beneficiari di protezione sussidiaria, i quali, durante il periodo di protezione temporanea, non possono far valere i diritti specifici loro spettanti ai sensi della Convenzione di Ginevra e della Direttiva Qualifiche (2011/95/UE). Come osserva Karina Franssen nella sua tesi di dottorato Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU, tale attuazione nazionale determina una tensione con lo spirito del diritto d'asilo europeo, che mira proprio a garantire un accesso effettivo alla protezione.
7. Data di decorrenza in caso di accoglimento della domanda d'asilo
Qualora la domanda d'asilo di una persona beneficiaria di protezione temporanea venga infine accolta, il permesso di soggiorno viene concesso con effetto retroattivo fino alla data di iscrizione nella BRP. Ciò deriva dall'istruzione di lavoro IND 2025/6, in cui l'iscrizione nella BRP con codice 46 è considerata la data di inizio della procedura d'asilo. Tuttavia, tale effetto retroattivo costituisce solo un rimedio parziale: non evita anni di incertezza e non limita la posizione giuridica durante la protezione temporanea.
8. Cittadini di paesi terzi con un permesso di soggiorno temporaneo ucraino
Un gruppo particolare è costituito dai cosiddetti cittadini di paesi terzi facoltativamente protetti, la cui protezione temporanea è terminata nel 2023. Le loro domande d'asilo sono in fase di trattazione dal 2023. La Sezione del Consiglio di Stato (Afdeling) ha stabilito il 7 maggio 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1999) che il Ministro ha erroneamente escluso tali domande ai sensi dell'articolo 30c, comma 1, lettera a, della Vw, in quanto il mancato riscontro a una richiesta di informazioni non può costituire un motivo per considerare la domanda come ritirata.
Questa giurisprudenza sottolinea che, anche nell'ambito del regime di protezione temporanea, i principi generali di buona amministrazione e di accurata assunzione delle decisioni rimangono pienamente in vigore.
9. Conclusione
La gestione delle domande d'asilo dei beneficiari di protezione temporanea provenienti dall'Ucraina si trova in un limbo giuridico. La scelta olandese di una sospensione completa fino al termine della protezione temporanea appare comprensibile dal punto di vista amministrativo, ma solleva questioni di principio in merito all'accesso al diritto d'asilo, alla certezza del diritto e alla parità di trattamento nell'ambito del diritto dell'UE.
La risposta alle questioni pregiudiziali da parte della Corte di Giustizia sarà determinante: se la Corte confermerà che la sospensione è consentita, la prassi attuale verrà consolidata. Se, al contrario, la Corte deciderà che la Direttiva 2013/32/UE (direttiva “procedure”) si applica integralmente, l'IND si troverà di fronte alla necessità di trattare migliaia di domande d'asilo in modo accelerato. In entrambi gli scenari, dovrà essere chiarito come la protezione temporanea si ponga in relazione al diritto fondamentale a una procedura d'asilo tempestiva ed efficace.
Letteratura e fonti
- Direttiva 2001/55/CE (Protezione temporanea)
- Direttiva 2013/32/UE (Direttiva sulle procedure)
- Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nn. 3 e 5
- Istruzione operativa IND 2025/6 Ucraina e la direttiva sulla protezione temporanea
- Tribunale di Arnhem 8 luglio 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Afdeling 2 aprile 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tutela temporanea dei richiedenti asilo nell’UE (dissertazione, Nimega, 2021)
Ringraziamo Julia Ilkiv per aver generosamente messo a disposizione la sua opera d'arte a corredo di questo articolo. Il suo disegno a penna, raffinato ed emotivamente toccante, aggiunge profondità e riflessione all'argomento trattato. Altre sue opere sono disponibili su www.juliailkiv.com.
