L’accès au marché comme instrument de régulation du marché du travail
1. Introduction
Avec la loi sur l’autorisation de la mise à disposition de main-d’œuvre (Wtta), le législateur opte pour une refonte fondamentale de la régulation du secteur néerlandais de la mise à disposition de personnel. Alors que, par le passé, la lutte contre les abus reposait largement sur des constructions de responsabilité civile, des garanties fiscales et des systèmes privés de certification, un régime d’autorisation de droit public est désormais instauré. L’entrée en vigueur envisagée au 1er janvier 2027 ne marque donc pas seulement l’apparition d’une nouvelle obligation légale, mais un changement systémique dans la manière dont l’État structure le marché de la mise à disposition de travail.
Le cœur de la nouvelle loi est que les entreprises qui mettent des travailleurs à disposition sans autorisation ne pourront plus fournir de main-d’œuvre à des tiers. L’accès au marché devient ainsi dépendant d’une décision administrative préalable. Il en résulte un déplacement de l’accent, d’un contrôle répressif a posteriori vers une régulation préventive a priori. À cet égard, le dispositif s’apparente aux régimes d’agrément dans des marchés fortement régulés, tels que le secteur financier ou le marché des jeux de hasard, où l’intégrité du marché est garantie par un contrôle d’accès.
2. Le fondement normatif du régime d’autorisation
Le rapport de mise en œuvre souligne que la Wtta vise à mettre fin aux pratiques frauduleuses, en particulier là où des travailleurs migrants vulnérables sont confrontés au sous-paiement, à de mauvaises conditions de logement et à des montages visant à contourner les obligations en matière de sécurité sociale et de fiscalité. Le législateur présente explicitement le régime d’autorisation comme un moyen d’arrêter la « course vers le bas » et de faire en sorte que la concurrence repose à nouveau principalement sur la qualité plutôt que sur le prix.
Cette finalité normative est juridiquement pertinente. En effet, le régime d’autorisation constitue une restriction à la liberté d’entreprendre et à la libre prestation de services. De telles restrictions ne sont justifiées que si elles poursuivent un objectif légitime et sont proportionnées. L’accent mis sur la protection des travailleurs, la concurrence loyale et la transparence du marché constitue, dans ce contexte, le fondement justificatif du nouveau régime.
3. L’Autorité néerlandaise du marché de la mise à disposition de main-d’œuvre comme régulateur
Pour l’exécution de la Wtta, un nouveau service est créé au sein du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi : l’Autorité néerlandaise du marché de la mise à disposition de main-d’œuvre (NAU). La NAU est chargée de prendre des décisions relatives à l’autorisation et aux exemptions, de désigner des organismes d’inspection, de tenir un registre public et d’analyser les signaux provenant du marché. Elle se voit en outre confier un rôle de réflexion et de conseil quant au fonctionnement du dispositif.
Bien que la NAU demeure formellement rattachée au ministère, elle est positionnée comme une autorité exerçant ses missions de manière indépendante. Le rapport de mise en œuvre souligne que l’indépendance, l’expertise et la fiabilité sont essentielles, notamment parce que les décisions d’autorisation peuvent avoir des conséquences considérables pour les entreprises, les travailleurs et les entreprises utilisatrices. La NAU est ainsi, de facto, conçue comme un régulateur du marché : un organisme qui ne se limite pas à examiner les demandes individuelles, mais veille également à l’intégrité et au développement de l’ensemble du secteur.
Du point de vue juridique, les décisions d’autorisation et de désignation constituent des décisions administratives au sens de la loi générale néerlandaise sur le droit administratif (Awb). Cela implique que les entreprises peuvent former des recours administratifs et juridictionnels, et que la NAU est tenue de respecter les principes généraux de bonne administration, notamment les principes de diligence, de motivation et de proportionnalité. Compte tenu de l’importance économique de l’autorisation, il est probable que la juridiction administrative développera, dans les années à venir, une jurisprudence de référence sur l’étendue du pouvoir d’appréciation de la NAU.
4. La dimension public-privé : les organismes d’inspection
Un élément marquant du dispositif est le rôle central des organismes d’inspection privés. Un rapport d’inspection établi par un organisme désigné par la NAU constitue, en principe, une condition d’obtention de l’autorisation. Ces organismes doivent d’abord être accrédités par le Conseil d’accréditation, puis sont désignés par la NAU.
Il en résulte une structure à plusieurs niveaux dans laquelle des acteurs privés jouent un rôle essentiel au sein d’un régime d’autorisation de droit public. La qualité et l’indépendance des organismes d’inspection deviennent ainsi déterminantes pour la situation juridique des entreprises de mise à disposition. Dans le même temps, la NAU conserve sa propre responsabilité quant à la décision finale. La question de savoir dans quelle mesure la NAU peut s’écarter d’un rapport d’inspection positif — par exemple sur la base de signaux complémentaires — fera vraisemblablement l’objet de débats juridiques.
5. Financement par redevances et proportionnalité
La NAU est financée au moyen de redevances couvrant les coûts. Les entreprises versent une redevance pour la procédure d’autorisation ou d’exemption, puis une contribution annuelle tant qu’elles sont inscrites au registre. La redevance pour la procédure d’autorisation est plafonnée par la loi à 3 611 €.
Les redevances doivent respecter le principe de recouvrement des coûts et sont calculées sur la base des coûts d’exécution estimés, étalés sur plusieurs années. Une distinction est opérée entre une phase de démarrage et une phase structurelle. Le législateur s’est en outre engagé à assurer une transparence complète quant au calcul et à l’affectation des redevances.
Le modèle de financement soulève des questions au regard du principe de proportionnalité. Pour les petites entreprises en particulier, le seuil financier peut être substantiel. Une différenciation selon la taille de l’entreprise, fondée sur le chiffre d’affaires, peut renforcer la proportionnalité, mais devra être juridiquement étayée. Il est prévisible que des contentieux administratifs surgiront également à propos de la perception de ces redevances.
6. Droit transitoire et vulnérabilités temporaires
Une caractéristique particulière de la Wtta réside dans son régime transitoire. Les entreprises qui s’enregistrent à temps et déposent une demande avant le 1er juillet 2027 peuvent continuer à mettre des travailleurs à disposition pendant la phase de mise en place, même sans rapport d’inspection. Cela signifie que, dans la phase initiale, le registre public peut inclure des entreprises qui n’ont pas encore été entièrement contrôlées.
Cette construction est pragmatique, mais n’est pas exempte de tensions juridiques. D’une part, elle évite une désorganisation du marché en cas de capacité d’inspection insuffisante. D’autre part, elle peut créer de l’incertitude pour les entreprises utilisatrices et des risques réputationnels pour les entreprises si une demande est finalement rejetée. La NAU souligne que, durant cette phase, des signaux peuvent avoir un poids important et conduire à un refus ou à un retrait, même en l’absence de rapport d’inspection. Cela met en évidence l’importance d’une motivation soigneuse et transparente.
7. Gouvernance et faisabilité
Le rapport de mise en œuvre renvoie à une Gateway review concluant qu’une mise en œuvre en temps utile est possible, mais que le calendrier est ambitieux et comporte des risques. En particulier, le développement des systèmes informatiques, la montée en puissance des effectifs et la désignation en temps voulu d’un nombre suffisant d’organismes d’inspection constituent des facteurs critiques.
Le calendrier prévoit l’ouverture du guichet d’enregistrement à la fin de 2026, le début de l’examen des demandes en 2027 et l’application effective de l’obligation d’autorisation à compter du 1er janvier 2028. Le fonctionnement concret du dispositif ne deviendra donc pleinement visible que dans les années suivant 2028. Les premières années auront largement un caractère expérimental, l’expérience pratique influençant l’évolution ultérieure des politiques.
8. Conclusion
La Wtta introduit une approche fondamentalement nouvelle de la régulation du marché du travail, dans laquelle l’accès au marché devient l’instrument principal pour garantir l’intégrité et la protection des travailleurs. La création de la NAU marque l’ancrage institutionnel de ce changement. Le secteur de la mise à disposition de personnel est ainsi soumis à une forme de supervision de droit public du marché qui, jusqu’ici, n’existait pas à ce degré.
La portée juridique du dispositif dépendra largement de la manière dont la NAU exercera son pouvoir d’appréciation, de la rigueur avec laquelle elle traitera les signaux et les rapports d’inspection, ainsi que de la répartition proportionnée des charges financières. Les années à venir montreront si le régime d’autorisation contribue effectivement à mettre fin aux pratiques frauduleuses ou si de nouvelles stratégies de contournement apparaîtront. En tout état de cause, un domaine nouveau et dynamique s’ouvre pour la pratique juridique, où le droit administratif, le droit du travail et la régulation des marchés se croiseront de manière intensive.
