Доступ до ринку як інструмент регулювання ринку праці
1. Вступ
Із прийняттям Закону про допуск до надання (передання) робочої сили (Wtta) законодавець обирає шлях фундаментального переосмислення регулювання нідерландського сектору надання працівників (тимчасової зайнятості/аутсорсингу персоналу). Якщо раніше боротьба з порушеннями здебільшого здійснювалася через цивільно-правові конструкції відповідальності, фіскальні гарантії та приватні системи сертифікації, то тепер запроваджується публічно-правова система допуску. Заплановане набрання чинності з 1 січня 2027 року означає не лише появу нового юридичного обов’язку, а й системну зміну способу, у який держава структурує ринок надання робочої сили.
Сутність нового закону полягає в тому, що без отримання допуску надавачі (посередники) більше не матимуть права надавати працівників у розпорядження третіх осіб. Отже, доступ до ринку стає залежним від попереднього адміністративного рішення. Це означає зміщення акценту від репресивного контролю «після факту» до превентивного регулювання «до факту». У цьому сенсі система наближається до дозвільних режимів у жорстко регульованих сферах, таких як фінансовий сектор або ринок азартних ігор, де цілісність ринку забезпечується через механізми допуску.
2. Нормативне підґрунтя системи допуску
У звіті щодо впровадження наголошується, що Wtta має на меті покласти край недоброчесним практикам, насамперед там, де вразливі трудові мігранти стикаються із заниженою оплатою праці, неналежними умовами проживання та схемами, спрямованими на уникнення зобов’язань у сфері соціального забезпечення та оподаткування. Законодавець прямо позиціонує систему допуску як засіб зупинити «гонитву донизу» та знову зробити конкуренцію переважно конкуренцією якості, а не лише ціни.
Ця нормативна спрямованість є юридично значущою. Адже система допуску становить обмеження свободи підприємництва та свободи надання послуг. Такі обмеження є виправданими лише тоді, коли вони переслідують легітимну мету та відповідають принципу пропорційності. Акцент на захисті працівників, чесній конкуренції та прозорості ринку утворює, у цьому контексті, правову підставу нового режиму.
3. Нідерландський орган з регулювання ринку надання праці як «ринковий регулятор»
Для реалізації Wtta створюється новий підрозділ у складі Міністерства соціальних справ та зайнятості: Нідерландський орган з регулювання ринку надання праці (NAU). На NAU покладаються повноваження ухвалювати рішення щодо допуску та звільнення від вимог, призначати інспекційні установи, вести публічний реєстр і аналізувати сигнали з ринку. Крім того, орган отримує рефлексивну та консультативну роль щодо функціонування системи.
Хоча формально NAU залишається частиною міністерства, його позиціонують як орган, що здійснює свої завдання незалежно. У звіті щодо впровадження підкреслюється, що незалежність, фаховість і надійність є ключовими, з огляду на те, що рішення про допуск можуть мати істотні наслідки для надавачів (посередників), працівників і замовників (користувачів) праці. Таким чином NAU фактично формується як «ринковий наглядач»: орган, який не лише оцінює індивідуальні заяви, а й здійснює нагляд за доброчесністю та розвитком усього сектору.
З юридичного погляду рішення про допуск і призначення інспекційних установ є адміністративними актами у розумінні Загального закону про адміністративне право (Awb). Це передбачає можливість подання заперечень та оскарження в суді, а також обов’язок NAU дотримуватися загальних принципів належного врядування, зокрема принципів ретельності, вмотивованості та пропорційності. З огляду на економічне значення допуску, є підстави очікувати, що адміністративні суди у найближчі роки вироблять орієнтуючу практику щодо меж дискреції NAU.
4. Публічно-приватний вимір: інспекційні установи
Помітною особливістю системи є центральна роль приватних інспекційних установ. Інспекційний звіт установи, призначеної NAU, у принципі є умовою отримання допуску. Такі установи спочатку мають бути акредитовані Радою з акредитації, після чого призначаються NAU.
У результаті виникає багаторівнева структура, в якій приватні суб’єкти відіграють визначальну роль у межах публічно-правового режиму допуску. Якість та незалежність інспекційних установ стають співвизначальними для правового становища надавачів працівників. Водночас NAU зберігає власну відповідальність за остаточне рішення. Питання, наскільки NAU може відступати від позитивного інспекційного звіту — наприклад, на підставі додаткових сигналів — імовірно стане предметом юридичних дискусій.
5. Фінансування за рахунок зборів та пропорційність
NAU фінансується за рахунок зборів, що покривають витрати (легес). Надавачі працівників сплачують плату за процедуру допуску або звільнення від вимог, а також щорічний внесок, доки вони перебувають у реєстрі. Розмір плати за процедуру допуску законодавчо обмежено сумою 3 611 євро.
Збори мають відповідати принципу відшкодування витрат і розраховуються на підставі прогнозованих витрат на виконання, розподілених на кілька років. При цьому розрізняють стартову фазу та структурну фазу. Законодавець також пообіцяв забезпечити повну прозорість щодо розрахунку та використання надходжень.
Фінансова модель викликає питання у світлі принципу пропорційності. Особливо для малих надавачів працівників фінансовий поріг може бути істотним. Диференціація зборів залежно від розміру компанії (на підставі обороту) може посилити пропорційність, але потребуватиме юридично стійкого обґрунтування. Логічно очікувати, що у сфері стягнення зборів також виникатимуть адміністративні спори.
6. Перехідне право та тимчасові вразливості
Особливим елементом Wtta є перехідні положення. Надавачі працівників, які вчасно зареєструються та подадуть заяву до 1 липня 2027 року, можуть продовжувати надавати працівників на етапі розбудови системи навіть без інспекційного звіту. Це означає, що на початковому етапі в публічному реєстрі можуть бути присутні надавачі, яких ще не перевірено повністю.
Ця конструкція є прагматичною, однак юридично не позбавлена напруженості. З одного боку, вона запобігає дестабілізації ринку за умов нестачі інспекційних потужностей. З іншого боку, вона може спричиняти невизначеність для замовників (користувачів) праці та репутаційні ризики для надавачів у разі подальшої відмови в допуску. NAU підкреслює, що сигнали про порушення на цьому етапі можуть мати вагоме значення і навіть без інспекційного звіту призводити до відмови або відкликання допуску. Це підсилює вимоги до ретельної та прозорої мотивації рішень.
7. Управління та виконуваність
У звіті про впровадження згадується проведення Gateway review, у якому зроблено висновок, що своєчасне запровадження можливе, але планування є амбітним і ризиковим. Критичними чинниками виступають розвиток ІТ-систем, кадрове формування та своєчасне призначення достатньої кількості інспекційних установ.
План передбачає відкриття вікна попередньої реєстрації наприкінці 2026 року, початок розгляду заяв у 2027 році та фактичне застосування обов’язку допуску з 1 січня 2028 року. Отже, реальне функціонування системи стане повністю помітним лише у роки після 2028-го. Перші роки значною мірою матимуть експериментальний характер, а практичний досвід впливатиме на подальший розвиток політики.
8. Висновок
Wtta запроваджує принципово новий підхід до регулювання ринку праці, у якому доступ до ринку стає основним інструментом забезпечення доброчесності та захисту працівників. Створення NAU інституційно закріплює цей поворот. Сектор надання працівників уперше підпадає під настільки інтенсивну форму публічно-правового ринкового нагляду.
Юридичне значення системи значною мірою визначатиметься тим, як NAU наповнюватиме змістом свою дискрецію, наскільки ретельно працюватиме із сигналами та інспекційними звітами, і наскільки пропорційно буде розподілено фінансові навантаження. Найближчі роки покажуть, чи справді система допуску сприятиме припиненню недоброчесних практик, чи натомість з’являться нові стратегії обходу регулювання. Для юридичної практики в будь-якому разі формується нове динамічне поле, у якому адміністративне, трудове та ринкове право тісно взаємодіятимуть.
