1. Вступ
З моменту активації Директиви про тимчасовий захист (2001/55/ЄС; далі: ДТЗ) для переміщених осіб з України 4 березня 2022 року, в Нідерландах виникла особлива гібридна ситуація. Іноземці, які підпадають під дію ДТЗ, проживають у країні законно, проте їхні заяви про надання притулку не розглядаються, поки діє тимчасовий захист. Ця практика порушує фундаментальні питання про співвідношення між ДТЗ, Директивою про процедури надання притулку (2013/32/ЄС) та національними положеннями Закону про іноземців 2000 року (Vw 2000), зокрема статтею 43а.
Ця стаття аналізує чинну правову базу, відповідну судову практику та преюдиційні запитання, направлені 2 квітня 2025 року Адміністративним відділом юрисдикції Державної ради (далі: Відділ) до Суду Європейського Союзу (СЄС). Особлива увага приділяється правовому становищу осіб під тимчасовим захистом, включаючи тих, хто фактично є біженцями за Конвенцією.
2. Подання заяви про надання притулку: формальність без розгляду по суті
Хоча сама ДТЗ не вимагає подання заяви про надання притулку для отримання тимчасового захисту, Нідерланди вирішили максимально наблизити режим тимчасового захисту до національної системи надання притулку. Реєстрація в муніципалітеті та внесення до Базового реєстру осіб (BRP) під кодом 46 розглядається Службою імміграції та натуралізації (IND) як неповна заява про надання притулку.
Під час візиту до офісу IND — де видається документ на проживання (стікер або О-документ) — заявник повинен підписати форму M35H. У цей момент заява про надання притулку формально подається, але її розгляд відкладається.
Таким чином, іноземець має законне право на проживання згідно зі статтею 8(f) або (h) Закону про іноземців, без будь-якої оцінки по суті запиту на міжнародний захист.
3. Відтермінування розгляду: право чи обов’язок?
Стаття 17(2) ДТЗ передбачає, що розгляд заяви про надання притулку має бути завершений після закінчення періоду тимчасового захисту, якщо він не був завершений раніше. Це було імплементовано у статті 43а Закону про іноземців. Питання полягає в тому, чи є призупинення розгляду правом чи обов’язком держави-члена.
Згідно з поточною практикою (Робоча інструкція IND 2025/6), розгляд заяв про надання притулку від українців під тимчасовим захистом відкладається до закінчення тимчасового захисту. Таким чином, Нідерланди використовують право на призупинення, але не виконують жодного прямого зобов’язання це робити. Стаття 17(2) ДТЗ, схоже, формулює можливість, а не обов’язок призупиняти розгляд.
4. Чи може заявник вимагати розгляду?
Доктрина та судова практика розділилися в питанні, чи може іноземець під тимчасовим захистом вимагати своєчасного рішення. З одного боку, Державний секретар стверджує, що терміни для прийняття рішень не спливають під час тимчасового захисту, оскільки стаття 43а Закону про іноземців призупиняє розгляд. З іншого боку, виходячи з логіки Директиви про процедури надання притулку, стверджується, що максимальний 21-місячний термін також застосовується до осіб під тимчасовим захистом, оскільки вони не виключені зі сфери дії Директиви.
У своєму рішенні від 8 липня 2024 року (ECLI:NL:RBDHA:2024:10491), Окружний суд Арнема постановив, що призупинення розгляду не порушує статтю 31(5) Директиви про процедури надання притулку. Суд вважав, що рішення може бути прийняте протягом періоду тимчасового захисту, але це не є обов’язковим; терміни починають спливати лише після закінчення цього періоду.
Суди в Гарлемі (1 липня 2022 року, ECLI:NL:RBDHA:2022:11308) та Гронінгені (21 березня 2023 року, ECLI:NL:RBDHA:2023:3626) зайняли аналогічну позицію.
Інший підхід простежується в рішенні Окружного суду Арнема від 3 квітня 2024 року (ECLI:NL:RBDHA:2024:4613), який постановив, що 21-місячний термін спливає з дати подання заяви, навіть за наявності тимчасового захисту. Ця справа перебуває на апеляції у Відділі.
5. Преюдиційні запитання від 2 квітня 2025 року
У своєму рішенні від 2 квітня 2025 року (ECLI:NL:RVS:2025:1473) Відділ направив до СЄС два фундаментальні запитання:
Чи слід тлумачити статтю 17(2) ДТЗ як надання державам-членам повноважень призупиняти розгляд заяв осіб під тимчасовим захистом на час дії тимчасового захисту?
Чи слід тлумачити терміни, встановлені у статті 31 Директиви про процедури надання притулку, таким чином, що, коли заява про міжнародний захист подається до або під час тимчасового захисту бенефіціаром ДТЗ, ці терміни починають спливати — або відновлюються — лише після закінчення тимчасового захисту?
Відповіді СЄС будуть вирішальними: підтвердження нідерландської практики легітимізує тривале призупинення, тоді як протилежне тлумачення зобов’яже владу розглянути тисячі українських справ у звичайні терміни.
6. Правове становище та правова визначеність осіб під тимчасовим захистом
Призупинення безпосередньо впливає на правову визначеність. Особи під тимчасовим захистом можуть роками перебувати в невизначеності, не знаючи, чи зможуть вони залишитися після закінчення захисту. Цей період не зараховується для отримання дозволу на постійне проживання чи натуралізації. Лише після позитивного рішення щодо заяви про надання притулку час, проведений під тимчасовим захистом, зараховується ретроспективно.
Крім того, серед осіб під тимчасовим захистом можуть бути ті, хто фактично є біженцями або особами, які мають право на додатковий захист. Однак під час тимчасового захисту вони не можуть реалізувати права, надані Конвенцією про статус біженців 1951 року та Кваліфікаційною директивою (2011/95/ЄС). Як зазначає Каріна Франссен у своїй дисертації “Тимчасовий захист шукачів притулку в ЄС”, така імплементація створює напругу з духом законодавства ЄС про притулок, яке спрямоване на забезпечення ефективного доступу до захисту.
7. Дата початку дії дозволу на проживання
Якщо заява про надання притулку особи під тимчасовим захистом зрештою буде задоволена, дозвіл на проживання видається зворотною силою — з дати реєстрації в BRP. Згідно з Робочою інструкцією IND 2025/6, ця реєстрація під кодом 46 розглядається як момент подання неповної заяви. Така ретроактивність частково пом’якшує затримку, але не усуває роки невизначеності та обмежені права під час тимчасового захисту.
8. Громадяни третіх країн з тимчасовим дозволом на проживання в Україні
Окрему категорію становлять так звані факультативні громадяни третіх країн, чий тимчасовий захист закінчився у 2023 році. Розгляд їхніх заяв про надання притулку розпочався того ж року.
У своєму рішенні від 7 травня 2025 року (ECLI:NL:RVS:2025:1999) Відділ постановив, що міністр незаконно залишив ці заяви без розгляду на підставі статті 30c(1)(a) Закону про іноземців: невідповідь на запит про надання інформації не є підставою для того, щоб вважати заяву відкликаною.
Ця судова практика підкреслює, що навіть у рамках режиму тимчасового захисту загальні принципи належного адміністрування та процесуальної справедливості продовжують діяти повною мірою.
9. Висновок
Розгляд заяв про надання притулку від українців під тимчасовим захистом перебуває в правовій “нічийній землі”. Політика Нідерландів щодо повного призупинення до закінчення захисту може бути адміністративно зрозумілою, проте вона порушує серйозні питання згідно з правом ЄС, принципом правової визначеності та правом на ефективну процедуру.
Відповіді СЄС на преюдиційні запитання визначать курс: якщо призупинення буде визнано допустимим, поточна практика збережеться. Якщо ж Суд постановить, що процедурні терміни однаково застосовуються до осіб під тимчасовим захистом, IND доведеться оперативно розглянути тисячі заяв. У будь-якому випадку необхідна ясність щодо того, як тимчасовий захист співвідноситься з фундаментальним правом на своєчасну та справедливу процедуру надання притулку.
Література та джерела
- Директива 2001/55/ЄС (Директива про тимчасовий захист)
- Директива 2013/32/ЄС (Директива про процедури надання притулку)
- Парламентські документи II 2003/04, 29 031, № 3 та 5
- Робоча інструкція IND 2025/6 “Україна та Директива про тимчасовий захист”
- Окружний суд Арнема, 8 липня 2024 року, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491
- Державна рада, 2 квітня 2025 року, ECLI:NL:RVS:2025:1473
- Franssen, K. Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU (докторська дисертація, Неймеген, 2021)
Ми дякуємо Юлії Ільків за щедре надання її мистецького твору для супроводу цієї статті. Її витончене та емоційно зворушливе малюнок додає глибини та роздумів до обговорюваної теми. Більше її робіт можна знайти на www.juliailkiv.com.
